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How to think about a Treasury Board submission / Comprendre l’objectif d’une présentation au Conseil du Trésor
Treasury Board (TB) submissions seek the delegation of an authority
- The first step is to determine what authority you have and what authority you need to be able to advance your program.
TB tends to require submissions when management risks are high
- TB’s decision is based on an assessment of a department’s capacity to manage risks that are higher than normal.
- For example, some departments carry out complex information technology projects only occasionally and will have to demonstrate they have built up their capacity to manage risks.
TB decisions are made within the context of the day
- Related events, recent experiences and personal preferences of TB members can all influence the decision. These influences are appropriate, since we are all expected to use the information available to us to exercise our responsibilities.
It is important to remember to whom TB is accountable
- TB is accountable to the PM with respect to how it serves Cabinet’s collective responsibility. The House of Commons, particularly the Opposition, continuously judges the PM and his Government on its ability to govern.
- For this reason, as they make decisions, TB Ministers always consider the context of the Prime Minister, the House of Commons, and by extension, the citizens the Members of Parliament represent.
- It is worth underscoring that we should all make decisions with an awareness of the context of those to whom we are accountable. Their context becomes our context, and we usually need to actively discern what that context is (e.g. by obtaining management debriefs and discussing how to interpret what is going on in the world of senior managers).
Before recommending approval of your submission, Treasury Board Secretariat will want a strong narrative – something like this:
- The expected result of this initiative is important to the Government’s agenda…
- There are risks to be managed with this work, such as… (reflect an awareness of TB’s context here)
- However, the governance of this work is well designed:
- the people who will exercise the authorities are____(i.e. positions, not names)
- and the way management decisions will be made to achieve results and manage risks is as follows…
- Our past performance (and possibly, the corrective measures we have taken) together with our plan for managing this work make the proposed approach an appropriate balance between the residual risks (i.e. remaining risks) and the expected results of this initiative.
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Les présentations au Conseil du Trésor visent à obtenir la délégation d’un pouvoir
- La première étape est de déterminer le pouvoir que vous possédez et le pouvoir qu’il vous faut pour faire progresser votre programme.
Le Conseil du Trésor a souvent besoin de présentations lorsque les risques liés à la gestion sont élevés
- La décision du Conseil du Trésor est fondée sur une évaluation de la capacité d’un ministère de gérer des risques qui sont plus élevés que la normale.
- Par exemple, certains ministères ne réalisent qu’à l’occasion des projets complexes liés à la technologie de l’information et auront donc à démontrer qu’ils ont renforcé leur capacité de gérer les risques.
Les décisions du Conseil du Trésor sont prises en fonction du contexte actuel
- Les activités connexes, les expériences récentes et les préférences personnelles des membres du Conseil du Trésor peuvent toutes exercer une influence sur la décision qui sera prise. Ces influences sont appropriées, car on s’attend à ce que nous utilisions tous l’information que nous avons à notre disposition pour nous acquitter de nos responsabilités.
Il est important de ne pas oublier de qui relève le Conseil du Trésor
- Le Conseil du Trésor relève du premier ministre en ce qui concerne la façon dont il assume la responsabilité collective du Cabinet. La Chambre des communes, en particulier l’Opposition, juge constamment le premier ministre et son gouvernement en fonction de leur capacité de gouverner.
- Pour cette raison, lorsqu’ils prennent des décisions, les membres du Conseil du Trésor tiennent toujours compte du contexte du premier ministre, de la Chambre des communes et, par extension, des citoyens que représentent les députés.
- Il est important de souligner que nous devons tous prendre des décisions en tenant compte du contexte dans lequel se trouvent les personnes dont nous relevons. Comme leur contexte devient le nôtre, nous devons normalement nous efforcer de bien le comprendre. Nous pouvons y arriver, par exemple, en obtenant de l’information des cadres supérieurs et en discutant de la façon d’interpréter ce qui se passe dans le milieu de la haute direction.
Avant de recommander l’approbation de votre présentation, le Secrétariat du Conseil du Trésor souhaitera y trouver un exposé bien articulé. Voici un exemple d’un exposé bien structuré :
- Le résultat attendu de cette initiative a de l’importance pour le programme du gouvernement…
- Il y a des risques à gérer dans le cadre de cette initiative, notamment… (se montrer sensible au contexte du Conseil du Trésor)
- La gouvernance de cette initiative est toutefois bien assurée :
- Les personnes qui exerceront les pouvoirs sont _____ (c.-à-d. des postes plutôt que des noms);
- Les décisions de la direction en vue d’obtenir des résultats et de gérer les risques se prendront de la manière suivante…
- Notre rendement antérieur (et possiblement, les mesures correctives que nous avons prises), ainsi que notre plan visant à gérer cette initiative, font en sorte que la méthode proposée assure un équilibre adéquat entre les risques résiduels (c.-à-d. les risques qui subsistent) et les résultats attendus.
Treasury Board’s role in policy implementation / Le rôle du Conseil du Trésor concernant la mise en œuvre de politiques
Once a policy is approved, attention shifts to managing implementation
- Treasury Board (TB) is the Cabinet committee that establishes and oversees management within the Federal Public Administration.
- The extent to which TB policies apply varies for different types of organizations. Most TB policies indicate the scope of their application in reference to the schedules in the Financial Administration Act.
There are four functions of management:
- planning,
- implementing plans,
- monitoring and adjusting implementation, and
- evaluating.
- Treasury Board policies cover each of these areas, and may assign responsibility for developing more detailed, organization-specific policies to Ministers or Deputy Heads.
We often equate Treasury Board with financial management, but that is only one area
- There are management policies in many other areas, including human resources, contracting, project management, information management, internal security, audit and evaluation.
A fundamental decision for TB in setting policy is how to delegate responsibility
- Generally speaking, it is considered efficient and preferable to delegate to the lowest level capable of making sound decisions.
- Sound decision-making requires knowledge, judgment, access to pertinent information and effective relationships with organizations implicated in, or affected by the decisions.
- Effectively, this capacity comes down to the ability to manage the risks that go with the decisions, i.e. balancing the potential benefit of the action with the risk tolerance of those on whose behalf you are deciding.
When it comes to implementing policy decisions, the first question is: what authorities are needed?
- TB policies may give departments many of the authorities they need. That is, TB has determined that the department can manage the risks.
- However, in some areas, TB policies may require that a Minister seek a specific authority, i.e. requiring the Minister to demonstrate, in a TB submission, that measures are in place within the department to manage the higher than normal risks.
TB submissions seek specific authorities from TB
- This point is worth emphasizing. While you could just fill in the template for the TB submission, it is better to keep in mind the overarching purpose is: demonstrating that your department is capable of managing the risks associated with the decision-making authority it seeks.
- More on how to prepare a TB submission in my next post.
Dès qu’une politique est approuvée, on porte l’attention sur la gestion de la mise en œuvre
- Le Conseil du Trésor est le comité du Cabinet chargé d’établir et de diriger la gestion au sein de l’administration publique fédérale.
- Le degré d’application des politiques du Conseil du Trésor varie en fonction du genre d’organisation. La plupart des politiques du Conseil du Trésor donnent un aperçu de la portée de leur application en faisant référence aux annexes de la Loi sur la gestion des finances publiques.
La gestion comprend les quatre fonctions suivantes :
- la planification,
- la mise en œuvre de plans,
- le suivi et l’adaptation de la mise en œuvre, et
- l’évaluation.
- Les politiques du Conseil du Trésor portent sur chacun de ces domaines et peuvent attribuer à des ministres ou à des administrateurs généraux la tâche d’élaborer des politiques plus détaillées ou propres à une organisation particulière.
On associe souvent le Conseil du Trésor à la gestion financière, mais il y a plus que ça
- On trouve des politiques de gestion dans de nombreux autres domaines, notamment les ressources humaines, la passation de marchés, la gestion de projets, la gestion de l’information, la sécurité interne, ainsi que la vérification et l’évaluation.
Lorsque le Conseil du Trésor élabore des politiques, la façon de déléguer la responsabilité représente une décision fondamentale
- En règle générale, il est jugé préférable de déléguer la responsabilité au plus bas niveau possible où l’on trouve des gens en mesure de prendre des décisions judicieuses.
- Pour prendre des décisions judicieuses, il faut des connaissances, du jugement, un accès à de l’information utile et des relations efficaces avec des organisations qui participent au processus décisionnel ou qui sont touchées par les décisions.
- En fait, tout se résume à la capacité de gérer les risques associés aux décisions, c.-à-d. d’établir un équilibre entre l’avantage éventuel de la mesure et la tolérance au risque chez ceux pour lesquels on prend des décisions.
Lorsqu’il est question de mettre en œuvre des décisions stratégiques, il faut d’abord se demander de quels pouvoirs on a besoin.
- Les politiques du Conseil du Trésor peuvent donner aux ministères un grand nombre des pouvoirs dont ils ont besoin. C’est-à-dire que selon le Conseil du Trésor, le ministère est en mesure de gérer les risques.
- Dans certains domaines, par contre, les politiques du Conseil du Trésor peuvent exiger qu’un ministre cherche à obtenir un pouvoir précis, p. ex. : obliger le ministre à démontrer dans une présentation du Conseil du Trésor que les mesures sont en place au sein du ministère pour gérer les risques plus élevés que la normale.
Les présentations au Conseil du Trésor cherchent à obtenir un pouvoir précis du Conseil du Trésor
- Il est important de souligner ce point. Vous pouvez simplement compléter le gabarit des présentations au Conseil du Trésor mais il vaut mieux tenir compte de l’objectif principal : démontrer que votre ministère est en mesure de gérer les risques afférents aux autorités qu’il souhaite.
- Dans mon prochain billet, je donnerai plus de détails sur la façon de préparer une présentation au Conseil du Trésor.
A good policy is one that… / Une bonne politique…
A good policy is one that…
- responds to political pressure — that is, the actions of the Government will be received favourably by those holding the Government to account;
- solves a problem — whether we call it an “issue” or “pressure” that drives policy, it is easiest to think of as a problem that requires a solution;
- aligns with society’s values — given the diversity of society, we try to satisfy the values of the majority; and
- can be implemented successfully — solutions must be practical and capacity must exist.
Governments respond to the priorities of those who hold them to account
- Our system is based on relationships defined by responsibility and accountability: citizens give Members of Parliament the responsibility to represent them — and hold them to account. Parliament gives the Prime Minister and Cabinet the responsibility to govern — and holds them to account.
- The Government’s agenda and how it is implemented will be judged by Parliament, and citizens, so Governments make decisions with this eventuality at the forefront.
It is important to clearly identify the problem to be solved and the objectives
- There can be many perspectives on what the problem to be solved really is. Reaching agreement on this point to the satisfaction of the Minister(s) proposing a policy is, of course, important.
- Evidence, cause and effect relationships are important considerations, but sometimes not as complete as one might like. Ideally, there should be some defensible logic to how a policy will solve a problem, or at least contribute to the solution.
- Learning approaches to policy (i.e. try something, learn what works and what doesn’t, then adjust) can sometimes be the only viable approaches in our increasingly complex world.
The process of developing policy is how we define the public interest, i.e. to reflect the values of the majority
- Of course, the values of the majority are difficult to assess precisely and can be influenced through information and debate. That information and debate is part of the policy process.
- We have a diverse society, and since Cabinet will ultimately decide on policy, Prime Ministers tend to choose Ministers to represent that diversity.
- The options available to solve a problem will normally reflect the degree to which values (e.g. minimizing cost, maximizing effectiveness, minimizing environmental impact etc.) can be reconciled or prioritized.
An assessment of the plan for implementation is also necessary
- The emphasis on managing implementation in a way that increases the chances of success is given attention at the point when policies are decided upon.
- Considerations include resources required, how risks will be managed, and whether there is support and capacity among all those on whom implementation depends.
- While Cabinet policy committees do consider implementation to an extent, Treasury Board plays a much bigger role in this area, which I will elaborate on in my next post.
Une bonne politique…
- répond aux pressions politiques – c’est-à-dire que les actions du gouvernement seront accueillies favorablement par ceux qui demandent des comptes au gouvernement;
- résout un problème – qu’on l’appelle un « problème » ou une « pression » qui oriente une politique, il est plus facile de le considérer comme un problème qui nécessite une solution;
- s’harmonise avec les valeurs d’une société – compte tenu de la diversité de la société, nous tentons de satisfaire les valeurs de la majorité;
- peut être mise en œuvre avec succès – les solutions doivent être pratiques et la capacité doit exister.
Le gouvernement répond aux priorités de ceux qui lui demandent des comptes
- Notre système repose sur les relations définies par notre responsabilité et notre obligation de rendre des comptes : les citoyens donnent aux députés la responsabilité de les représenter – et de rendre des comptes. Le Parlement donne au premier ministre et au Cabinet la responsabilité de gouverner – et leur demande des comptes.
- Le programme du gouvernement et sa mise en œuvre seront jugés par le Parlement et les citoyens. Le gouvernement prend donc des décisions en prenant directement en considération cette éventualité.
Il est important de définir clairement le problème à résoudre et les objectifs
- Il peut y avoir de nombreux points de vue sur ce qu’est vraiment le problème à résoudre. Parvenir à une entente sur ce point à la satisfaction du ou des ministres qui proposent une politique, est, bien sûr, important.
- Les données probantes et les relations de cause à effet sont des considérations importantes, mais elles ne sont parfois pas aussi complètes qu’on le souhaiterait. Idéalement, il devrait y avoir une certaine logique défendable quant à la façon dont une politique résoudra un problème ou, du moins, contribuera à la solution.
- Les approches d’apprentissage en matière d’élaboration de politiques (essayer quelque chose, savoir ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas, puis s’adapter) peuvent parfois constituer les seules approches viables dans notre monde de plus en plus complexe.
Le processus d’élaboration de politiques est notre façon de définir l’intérêt public, c’est-à-dire de refléter les valeurs de la majorité
- Bien entendu, les valeurs de la majorité sont difficiles à évaluer avec précision et peuvent être influencées par l’information et les débats. Cette information et ces débats font partie du processus d’élaboration des politiques.
- Nous avons une société diversifiée, et comme le Cabinet se prononcera en dernier ressort sur la politique, les premiers ministres ont tendance à choisir des ministres qui représentent cette diversité.
- Les options qui s’offrent pour résoudre un problème indiqueront normalement la mesure dans laquelle les valeurs (minimiser le coût, maximiser l’efficacité, réduire les effets environnementaux, etc.) peuvent être conciliées ou prioriser.
Une évaluation du plan de mise en œuvre est aussi nécessaire
- L’accent sur la gestion de la mise en œuvre de façon à augmenter les chances de réussite attire l’attention au moment où les politiques sont décidées.
- Parmi les considérations figurent les ressources requises, la gestion des risques et la question de savoir s’il y a un soutien et une capacité chez tous ceux dont la mise en œuvre dépend.
- Bien que les comités d’orientation du Cabinet se penchent dans une certaine mesure sur la mise en œuvre, le Conseil du Trésor joue un rôle beaucoup plus grand dans ce domaine, que j’expliquerai davantage dans mon prochain message.
Framing issues for decision / Formuler les questions aux fins de la prise de décisions
Public Service advice includes framing issues for decision
- Framing the issue can influence the perspective we bring and, as a result, the focus on what actions can be taken.
Issues are usually framed as “whether to..” or “how to…” take action
- For example, I assume that Cabinet considered how to admit 25,000 Syrian refugees, or perhaps: how to select and successfully integrate 25,000 refugees.
- The issue may have been framed in a way to reflect the desired outcome, as in “successfully integrate”, or perhaps “…by the end of February 2016”.
- By refining the issue statement, you can clarify objectives and the focus of the decision.
Decisions can be framed at various levels*
- I analyze an issue statement, by asking the question “why?” Doing so, leads to a higher level issue statement. For example, “why admit 25,000 Syrian refugees…?” leads to the issue of “how to help with the crisis in Europe caused by the exodus of Syrian refugees”.
- Both are valid ways of framing issues, but which one you choose will depend on the decision-maker. The Minister of Immigration, Refugees and Citizenship might prefer the former. The Minister of Global Affairs might prefer the latter.
Be careful not to frame the decision at too high a level
- By increasing the level of how you frame the issue, you will reach the point where it exceeds the authority of the decision-maker. For example, “how to stop the flow of refugees worldwide” is beyond the means of one government.
Framing a decision too low is also problematic
- By framing an issue too low, you may be involving a decision-maker in an area you are responsible for, i.e. delegating up.
- You can usually find a lower level framing by asking “what’s stopping?” E.g. What’s stopping successful integration by Feb 2016? could lead to framing the issue as “how to accelerate refugee processing times”.
- That way of framing the issue might best be dealt with by those delegated to manage the processes.
Of course, we frame issues for each level of management
- While I have used examples that involve policy decisions by ministers and Cabinet, these same principles apply to any level of management decision-making.
- Bottom line: there is potential to improve the quality of decision-making greatly by devoting time to framing issues/defining problems accurately.
*My thanks to André Potworowski with helping me many years ago in framing issues.
Les conseils de la fonction publique visent notamment à formuler les questions afin d’éclairer les décisions
- La formulation de la question peut influer sur l’angle par lequel on l’aborde et, donc, les mesures que l’on peut prendre.
Habituellement, les questions sont posées de la façon suivante : « Fautil… » ou « Comment peuton… » appliquer des mesures?
- Par exemple, je présume que le Cabinet s’est penché sur la question de savoir comment admettre 25 000 réfugiés syriens ou peut-être comment sélectionner et intégrer avec succès 25 000 réfugiés syriens.
- Il se peut que la question ait été formulée en fonction du résultat souhaité, comme dans les énoncés suivants : « intégrer avec succès » ou « […] d’ici la fin de février 2016 ».
- En affinant l’énoncé de la question, il est possible de clarifier les objectifs et l’élément central sur lequel doit porter la décision.
Il est possible de formuler les décisions selon différents niveaux*
- J’analyse l’énoncé d’une question en demandant « Pourquoi? » Par le fait même, un énoncé de niveau supérieur se dégage. Par exemple : « Pourquoi admettre 25 000 réfugiés syriens? » renvoie à la question de savoir « Comment contribuer à la solution de la crise causée en Europe par l’exode de Syriens? »
- Ces deux façons de formuler les questions sont valables, mais celle qui est adoptée dépend du décideur. Il se peut que le ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté préfère la première, et le ministre d’Affaires mondiales, la seconde.
Prendre soin de ne pas formuler la question à un niveau trop élevé
- Lorsque vous augmentez le niveau de la formulation, vous finissez par atteindre un point qui dépasse le décideur. Par exemple, la question « Comment arrêter l’afflux de réfugiés dans le monde? » dépasse la compétence d’un seul gouvernement.
Formuler une décision à un niveau trop bas est tout aussi problématique
- Lorsque vous formulez une question à un niveau trop bas, il se peut que vous deviez faire appel à un décideur dans un secteur qui relève de vous (c.-à-d. délégation à un échelon supérieur).
- Il est habituellement possible de trouver une formulation de niveau inférieur en posant la question suivante : « Qu’est-ce qui empêche…? » Par exemple, la question « Qu’est-ce qui empêche de réussir l’intégration d’ici février 2016? » pourrait amener à reformuler la question de la manière suivante : « Comment accélérer le délai de traitement des dossiers de réfugiés? »
- Il est probable que les personnes à qui la gestion des processus a été déléguée soient les mieux placées pour formuler la question.
Évidemment, nous formulons des questions pour chaque niveau de gestion
- J’ai choisi des exemples qui concernent des décisions stratégiques que doivent prendre les ministres et le Cabinet; toutefois, les principes sur lesquels ces exemples reposent s’appliquent à tous les niveaux de gestion.
- En conclusion : Il est possible d’améliorer grandement la qualité du processus décisionnel en prenant le temps de formuler les questions et de définir les problèmes avec précision.
*Je remercie André Potworowski qui m’a aidé il y a bien des années à formuler les questions.
How to obtain Cabinet approval of a policy – Part 2 / Comment faire approuver une politique par le Cabinet – partie 2
A policy is only a policy if it has sufficient resources
- For this reason, policy proposals that have been approved in principle by a policy committee do not go any further until the necessary resources have been approved.
- Resources may come from reallocation within a department, but if additional resources are required, the joint approval of the Minister of Finance and the Prime Minister is needed.
The Budget is the plan to allocate resources to a policy proposal
- In an earlier series of posts, I covered how a budget is made and why it is only a plan until Parliament approves planned expenditures, or tax changes, through the Estimates process.
- In rare circumstances, the PM and Minister of Finance may approve a “source of funds” outside of the Budget process, allowing ratification of a policy proposal, but this occurrence is the exception.
Once a funding decision has been obtained, policy decisions can be ratified
- This step means that some policy proposals (outlined in a Memorandum to Cabinet (MC)), sit waiting for the Budget even if they have approval in principle from a Cabinet policy committee.
- In some cases, MCs only get written after the Budget confirms funding.
- As well, policies can only be implemented with once the necessary management authorities have been obtained from Treasury Board.
The interests of the PM, President of the Treasury Board and the Minister of Finance carry more weight
- In the Cabinet discussions, the Ministers responsible for central agencies (Treasury Board Secretariat, Finance and PCO) have greater influence because they speak on behalf of Cabinet’s collective interests in the areas of management and financing.
- Their respective decisions on a source of funds and approval of management authorities are directly related to the policy decision. Accordingly, they have a greater say in the discussion of a policy proposal.
The Chair of a Cabinet Policy Committee is acting on behalf of the PM
- The PM appoints the Chairs of policy committees and expects them to preserve the collective interests of Cabinet, with the help of the President of the Treasury Board and the Minister of Finance.
- The dynamic between line departments and central agencies is shaped by this healthy tension between the individual interests of each Minister (supported by a line department) and the collective interests of Cabinet (supported by central agencies).
Understanding how the system of decision-making is designed to operate is essential…
- Whether we work in line departments or central agencies, our role is to support Ministers in the role they play in the decision-making process.
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Une politique ne devient vraiment une politique qu’avec les ressources suffisantes
- Ainsi, les propositions de politique qui ont été approuvées en principe par un comité d’orientation franchissent uniquement l’étape suivante une fois que les ressources nécessaires ont été approuvées.
- Les ressources peuvent être obtenues au moyen de réaffectations au sein d’un ministère, mais si des ressources additionnelles sont nécessaires, l’approbation conjointe du ministre des Finances et du premier ministre est requise.
C’est le budget qui constitue le plan permettant de réaffecter des ressources à une proposition de politique
- Dans une série d’articles qui a été diffusée précédemment, j’ai parlé du processus d’élaboration du budget et expliqué pourquoi celuici n’était en fait qu’un plan tant et aussi longtemps que le Parlement n’avait pas approuvé les dépenses prévues ou les changements fiscaux dans le cadre du processus du Budget des dépenses.
- Dans de rares circonstances, le PM et le ministre des Finances peuvent approuver une « source de fonds » à l’extérieur du processus budgétaire, ce qui permet la ratification d’une proposition de politique, mais il s’agit là d’une exception à la règle.
Une fois qu’une décision relative au financement est obtenue, les décisions en matière de politiques peuvent être ratifiées
- Certaines propositions de politiques (énoncées dans un mémoire au Cabinet – MC) doivent attendre le Budget, même si elles ont été approuvées en principe par un comité d’orientation du Cabinet.
- Dans certains cas, les MC sont rédigés seulement une fois que le financement a été confirmé dans le Budget.
- De plus, les politiques peuvent uniquement être mises en œuvre après que les autorisations nécessaires en matière de gestion ont été obtenues du Conseil du Trésor.
Les intérêts du PM, du président du Conseil du Trésor et du ministre des Finances ont plus de poids
- Pendant les discussions du Cabinet, les ministres responsables des organismes centraux (Secrétariat du Conseil du Trésor, ministère des Finances et Bureau du Conseil privé) exercent une plus grande influence puisqu’ils expriment les intérêts collectifs du Cabinet dans les domaines de la gestion et du financement.
- Leurs décisions respectives en ce qui concerne les sources de fonds et l’approbation des autorisations en matière de gestion sont directement liées aux décisions relatives aux politiques. Ainsi, ils ont une plus grande voix au chapitre dans les discussions portant sur les propositions de politiques.
Le président d’un comité d’orientation du Cabinet agit au nom du PM
- C’est le PM qui nomme les présidents des comités d’orientation; il s’attend donc à ce que ceux ci veillent sur les intérêts collectifs du Cabinet, appuyés par le président du Conseil du Trésor et le ministre des Finances.
- La dynamique entre les ministères responsables et les organismes centraux est définie par la saine tension qui existe entre les intérêts individuels de chaque ministre (qui est appuyé par un ministère responsable) et les intérêts collectifs du Cabinet (qui est appuyé par les organismes centraux).
Il est essentiel de comprendre comment le système de prise de décision est conçu et appelé à fonctionner
- Que nous travaillions au sein d’un ministère responsable ou d’un organisme central, notre rôle consiste à appuyer les ministres dans le rôle qu’ils exercent dans le processus de prise de décision.
Implementing the Agenda / Mettre en oeuvre le programme du gouvernement
We are now in the process of implementing the government’s agenda
- The agenda, or government priorities, were laid out in the Speech from the Throne. In this post, I’ll explain how the Public Service supports the Prime Minister and Cabinet in implementing the agenda, but to establish a common level of understanding, I’ll start by describing collective responsibility.
Together, the Prime Minister and Cabinet are collectively responsible for implementing the agenda.
- They are given the authority to govern as long as they have the confidence of the House of Commons, which signals its degree of support through votes on actions proposed by the Government.
- A vote related to issues that are central to the government’s agenda (a “confidence vote”, e.g. on the budget, SFT, or a law related to a government commitment) is effectively a judgement by Members of Parliament on the Government’s ability to act in ways that reflect the interests of citizens.
Central agencies (the Privy Council Office, Treasury Board Secretariat and Finance Canada) support Cabinet in their collective responsibility
- These three departments coordinate actions of the other Public Service organizations, ultimately to help the Government maintain the confidence of the House.
- In practice, this work involves things such as helping Ministers make decisions together, helping public servants in different organizations work effectively together, balancing the allocation of resources appropriately between organizations and supporting the implementation of the Government’s management policies.
PCO plays a lead role in supporting implementation of the agenda
- To begin with, PCO helps with the preparation of letters that the Prime Minister sends to each minister (“mandate letters”) assigning them the elements of the agenda for which they are individually responsible, or with whom they should work to advance the agenda.
- PCO also supports the various Cabinet committees and their Chairs by establishing the meeting agendas (in consultation with the Chairs and the Prime Minister’s Office). There are important choices to make regarding which priorities to deal with first.
Cabinet makes policy decisions based on a Memorandum to Cabinet
- The decision is usually framed around whether, or how, or whether and how to do something.
- Each MC is signed by the Minister(s) making the recommendations to Cabinet and contains background information, analysis, options and the recommendations. (The instructions for completing these documents can be found at this link)
In my next post, I’ll describe the preparations for a Cabinet Policy Committee meeting
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Nous sommes maintenant en train de mettre en œuvre le programme du gouvernement.
- Le programme du gouvernement, aussi connu sous le nom de priorités du gouvernement, a été énoncé dans le Discours du Trône. Dans le présent article, je vais expliquer de quelle façon la fonction publique aide le premier ministre et le Cabinet à mettre en œuvre le programme du gouvernement. Mais pour établir une compréhension commune, je commencerai par décrire la responsabilité collective.
Ensemble, le premier ministre et le Cabinet ont la responsabilité collective de mettre en œuvre le programme du gouvernement.
- Ils ont le pouvoir de gouverner aussi longtemps qu’ils ont la confiance de la Chambre des communes, qui montre son niveau d’appui au moyen des votes sur les mesures proposées par le gouvernement.
- Un vote lié à des questions qui sont au cœur du programme du gouvernement (un « vote de confiance », par exemple sur le budget, le discours du Trône, ou une loi se rapportant à un engagement du gouvernement) constitue effectivement un jugement des députés sur la capacité du gouvernement d’agir d’une manière qui reflète les intérêts des citoyens.
Les organismes centraux (le Bureau du Conseil privé, le Secrétariat du Conseil du Trésor et le ministère des Finances Canada) soutiennent le Cabinet dans leur responsabilité collective.
- Ces trois ministères coordonnent les mesures prises par les autres organisations de la fonction publique, en fin de compte pour aider le gouvernement à conserver la confiance de la Chambre.
- En pratique, ce travail comprend, entre autres, le fait d’aider les ministres à prendre des décisions ensemble, d’aider les fonctionnaires de diverses organisations à collaborer efficacement, d’établir un équilibre entre la répartition des ressources de façon appropriée entre les organisations, et de soutenir la mise en œuvre des politiques de gestion du gouvernement.
Le BCP joue un rôle de premier plan dans le soutien à la mise en œuvre du programme du gouvernement.
- Pour commencer, le Bureau du Conseil privé (BCP) apporte son aide à la préparation des lettres que le premier ministre envoie à chaque ministre (« lettres de mandat ») et au moyen desquelles il leur attribue les éléments du programme du gouvernement dont ils sont responsables individuellement, ou sur lesquels ils doivent travailler pour faire progresser le programme du gouvernement.
- Le BCP soutient également les divers comités du Cabinet et leurs présidents en établissant l’ordre du jour des réunions (en consultation avec les présidents et le Cabinet du premier ministre). Il y a des choix importants à faire au sujet des priorités à aborder en premier lieu.
Le Cabinet prend des décisions stratégiques en se fondant sur un mémoire au Cabinet.
- Habituellement, la décision est articulée autour de la question à savoir si, ou comment, ou si et comment il faut prendre des mesures.
- Chaque mémoire au Cabinet est signé par le ou les ministres qui fait les recommandations au Cabinet, et contient de l’information sur le contexte, une analyse, des options et les recommandations. (Vous trouverez les instructions relatives à la préparation de ces documents à cette adresse)
Dans mon prochain article, je décrirai les préparatifs en vue d’une réunion du Comité d’orientation du Cabinet.
Partisan and non-partisan advice / Les conseils partisans et non-partisan
In our system of government, it is the Deputy Minister that approves the non-partisan advice to the Minister
- To the extent possible, it is preferable that advice to the Minister from the DM not be at odds with advice from the political staff, although the rationale for the advice may well differ.
The common objective of both the public servants and the political staff is to serve the Minister well by providing the best possible advice
- To find advice that is not at odds between public servants and political staff requires communication, usually in the form of briefing notes, briefings or conversations.
- In these exchanges, care is needed to respect the roles of both parties as therein lies the strength of the process.
- As Open and Accountable Government makes clear, political staff may ask for information or relay decisions of the Minister. As public servants, our roles are to provide the information they seek, provide our non-partisan advice to the Minister and implement the decisions of the Minister.
The option criteria important to political staff are based on the interests of those to whom the Minister is accountable, i.e. their values
- It is perfectly reasonable for a Minister or her political staff to ask for options that reflect values that may not have been considered by public servants. They do so in the effort to identify options that both the political staff and a DM can support.
- Political staff advice is added after the DM’s advice has been formally provided and is not normally shared with the public service to preserve our neutrality.
Often the value choices in policy decisions are not as explicit as they could be, but they are always present
- For example, in considering the various ways of dealing with security threats, there are value trade-offs required between the protection of privacy and the ability of security forces to gather intelligence. There may be other values present as well, such as the need to respond quickly to the threat, the need for international coordination, or the need to minimize costs.
- In my experience, the more explicit we make these value criteria in how we develop and describe options, the easier it is for the decision-maker to understand which option will best satisfy her objective.
If you have questions or comments about this subject, or suggestions for future posts, I’d be happy to hear them.
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Dans notre façon de gouverner, c’est la sous-ministre (SM) qui approuve les conseils non partisans formulés à l’intention du ministre
- Dans la mesure du possible, il est préférable que les conseils au ministre provenant de la SM ne soient pas en contradiction avec les conseils formulés par le personnel politique, bien que la justification d’un conseil puisse très bien différer.
L’objectif commun des fonctionnaires et du personnel politique est de bien servir le ministre en lui donnant les meilleurs conseils possible
- Pour que les conseils des fonctionnaires ne contredisent pas ceux du personnel politique, il faut communiquer, généralement au moyen de notes d’information, de séances d’information ou de conversations.
- Dans le cadre de ces échanges, il convient de respecter le rôle des deux parties, car c’est là que réside la force du processus.
- Comme le suppose clairement dans Pour un gouvernement ouvert et responsable, le personnel politique peut demander de l’information ou communiquer les décisions du ministre. En tant que fonctionnaires, notre rôle est de fournir l’information demandée, de formuler des conseils non partisans à l’intention du ministre et de mettre en œuvre les décisions de celui-ci.
Les critères relatifs aux options qui sont importants pour le personnel politique sont fondés sur les intérêts de ceux à qui le ministre doit rendre des comptes, c’est-à-dire leurs valeurs
- Il est tout à fait raisonnable pour un ministre ou son personnel politique de demander des options fondées sur des valeurs que les fonctionnaires n’ont peut-être pas prises en compte. Le but est de trouver des options pouvant être appuyées aussi bien par le personnel politique que par un SM.
- Les conseils du personnel politique sont ajoutés à ceux qui ont été officiellement fournis par la SM, et ils ne sont habituellement pas communiqués aux fonctionnaires afin de préserver leur neutralité.
Dans les décisions stratégiques, les choix de valeur ne sont souvent pas aussi explicites qu’ils pourraient l’être, mais ils sont toujours présents
- Par exemple, lorsqu’on cherche des moyens de contrer les menaces à la sécurité, il faut faire des compromis entre la protection de la vie privée et la capacité des forces de sécurité de recueillir des renseignements. D’autres valeurs peuvent aussi être en cause, comme la nécessité de répondre rapidement à la menace, de coordonner l’intervention à l’échelle internationale ou de réduire les coûts.
- Selon mon expérience, plus ces critères de valeur sont explicites dans la façon dont nous élaborons et décrivons les options, plus il est facile pour le décideur de comprendre quelle option cadre le mieux avec son objectif.
Si vous avez des questions ou des commentaires sur le sujet, ou si vous avez des sujets de publication à proposer, n’hésitez surtout pas à m’en faire part.
Setting the Government’s Strategy / Établir la stratégie du gouvernement
The Speech from the Throne (SFT) is effectively the Government’s strategy
- In broad terms, the SFT is a strategy for increasing the quality of life for Canadians, i.e. it is implied that we’ll be better off as a result of implementation of the strategy.
- Understanding a little management theory can help make sense of this phase of the government cycle we’re in.
A useful framework for understanding strategy is the “Diamond E”
- Developed by Joseph N. Fry and Peter J. Killing, this framework explains how strategy defines what an organization, such as a government, or department, will do to bring about change outside the organization, e.g. Canada.
- It also explains how:
- as the external environment changes (e.g. oil prices, refugee migration), an organization needs to adjust its strategy (e.g. with a new SFT, or changes in policy); and
- when strategy changes, the organization needs to adjust to deliver the strategy.
The Government is aligning to deliver on its strategy
- There are three main areas in which organizations need to make adjustments to fit with their strategy:
- in the senior management of the organization (such as in the appointment of ministers and deputy ministers who have what it takes to implement the strategy);
- resources (e.g. by adjusting the allocation of resources, through updating budgets); and
- organizational structure, processes, and culture. (What we’ve seen is a new Cabinet structure organized around priorities, changes to department names, and some structural changes, such as moving Multiculturalism to Canadian Heritage.)
The role of senior managers is to always be fine-tuning
- As the saying goes, change is constant. So, it is important to be continually checking to see whether the strategy is still the right one, and whether the organization, resources and leadership reflect what is needed for the strategy to succeed.
This perspective on the Government’s strategy can inform Public Service advice
- As I have mentioned in previous posts, our advice to decision-makers can be most effective when framed in terms of a narrative.
- In my years at the Privy Council Office and Treasury Board Secretariat, I have often used the insights offered by the “Diamond E” to help me structure a narrative that would be relevant to those making strategic choices.
Can you discern how these elements of management decision-making are at play in your part of government?
What advice would you offer your managers to help them be strategic?
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Le discours du Trône (DT) est en fait la stratégie du gouvernement
- De façon générale, le DT est une stratégie pour améliorer la qualité de vie des Canadiens, c’estàdire qu’il est sousentendu que nous serons dans une meilleure situation à la suite de la mise en œuvre de la stratégie.
- Comprendre un peu la théorie de la gestion peut nous aider à mieux saisir cette étape du cycle du gouvernement dans laquelle nous nous trouvons.
Le cadre du losange E est utile pour comprendre la stratégie
- Élaboré par Joseph N. Fry et Peter J. Killing, ce cadre explique comment une stratégie définit ce que fera une organisation, comme un gouvernement ou un ministère, pour opérer un changement à l’extérieur de l’organisation, par exemple, au Canada.
- Il explique aussi comment :
- au fil de l’évolution de l’environnement externe (comme le prix du pétrole, la migration des réfugiés), une organisation doit adapter sa stratégie (au moyen par exemple d’un nouveau DT ou de modifications de politiques);
- en cas de changement apporté à la stratégie, l’organisation doit s’adapter pour mettre en œuvre la stratégie.
Le gouvernement aligne ses efforts pour mettre en œuvre sa stratégie
- Il y a trois principaux domaines dans lesquels les organisations doivent faire des ajustements afin de les adapter à leur stratégie :
- Dans la haute direction de l’organisation (notamment dans la nomination des ministres et des sous ministres qui ont ce qu’il faut pour mettre en œuvre la stratégie).
- Les ressources (par exemple en modifiant l’attribution des ressources, en mettant à jour les budgets).
- La structure, les processus et la culture de l’organisation. (Ce que nous avons vu c’est une nouvelle structure de Cabinet organisée autour des priorités, des changements apportés aux noms des ministères et certains changements structurels, comme transférer le multiculturalisme au Patrimoine canadien.)
Le rôle des cadres supérieurs n’est jamais terminé
- Comme on dit, il n’y a que le changement qui ne change pas. Il est donc important de vérifier continuellement si la stratégie est toujours juste et si l’organisation, les ressources et le leadership tiennent compte de ce qui est nécessaire au succès de la stratégie.
Ce point de vue sur la stratégie du gouvernement peut éclairer les conseils fournis par la fonction publique
- Comme je l’ai mentionné dans des messages précédents, nos conseils aux décideurs peuvent être les plus efficaces lorsqu’ils sont formulés sous forme narrative.
- Pendant mes années au Bureau du Conseil privé et au Secrétariat du Conseil du Trésor, j’ai souvent utilisé les données du cadre du losange E pour m’aider à structurer un texte qui serait utile aux personnes qui font des choix stratégiques.
Pouvez-vous déterminer comment ces éléments de la prise de décisions de gestion entrent en jeu dans votre secteur gouvernemental?
Quels conseils donneriez-vous à vos gestionnaires pour les aider à agir de façon stratégique?
Getting Government up and running / Mise en place et départ du gouvernement
There are a number of steps to getting the government up and running after an election.
- Choosing the Cabinet, the committee structure and membership
- Cabinet was announced just over two weeks following the October 19, 2015 election. The Prime Minister used the naming of his Cabinet Ministers and the Committee structure to highlight priorities of his government (e.g. equal representation by gender, Policy committees on: “Inclusive Growth, Opportunities and Innovation,” “Diversity and Inclusion,” and “Open and Transparent Government“).
- Such measures can be linked directly to building confidence of Canadians and their Members of Parliament in the government’s ability to govern.
2. Choosing the structure of government
- Through the naming of Ministers, we could see that the department of Industry Canada is being changed to Innovation, Science and Economic Development Canada. As well, the two portfolios of “Families, Children and Social Development and Employment,” and “Workforce Development and Labour” suggest a adjustment to Employment and Social Development Canada.
- Such changes are both symbolic and supportive of advancing government priorities.
3. Writing the Speech from the Throne
- The next significant step will be to prepare the Speech from the Throne to set out the government’s agenda. It will be based on the Liberal Party’s election platform, but may also include commitments based on advice from the Public Service. The speech is drafted for the Prime Minister’s approval by staff in the Privy Council Office.
- While commitments will be specific in some areas and broad in others, anticipating how the government will show that it has fulfilled its commitments prior to the next election is an important consideration.
4. Summoning of Parliament
- While technically, Parliament only needs to resume within 12 months of when it was dissolved, it is likely that the Prime Minister will recommend to the Governor General that Parliament be summoned well before that date to get the work of advancing the agenda underway.
- On the first day of the new Parliament, Members of Parliament will elect the Speaker of the House of Commons and then proceed to the Senate to hear the Governor General read the Speech from the Throne.
5. Sending mandate letters
- Typically, once the Speech from the Throne has been read, the Prime Minister will send mandate letters to each minister assigning responsibilities for acting on the government commitments, clarifying who is leading on a commitment and who is to be involved by providing support. Sometimes the letters establish timeframes for bringing items to Cabinet.
For public servants, this is a dynamic period, with the primary focus being on identifying how to support the government in advancing its agenda.
Can you see how the government’s priorities are likely to affect your work?
What can you do to be ready?
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À la suite d’une élection, un certain nombre de mesures doivent être prises pour permettre au gouvernement de commencer ses travaux.
- Choix du Cabinet ainsi que de la structure et de la composition des comités
- Le Cabinet a été annoncé un peu plus de deux semaines après l’élection du 19 octobre 2015. Le premier ministre a profité de la présentation des ministres de son Cabinet et de la structure des comités pour souligner les priorités de son gouvernement (p. ex. la représentation égale des deux sexes, les comités du Cabinet chargés de « la croissance inclusive, de l’égalité des opportunités, et de l’innovation », de « la diversité et de l’inclusion » « des questions concernant un gouvernement ouvert et transparent »).
- De telles mesures peuvent être directement liées à l’instauration, par le gouvernement, de la confiance de la population canadienne et des députés à l’égard de sa capacité de gouverner.
2. Choix de la structure du gouvernement
- Nous avons pu constater, d’après la nomination des ministres, que le ministère de l’Industrie a été remplacé par le ministère de l’Innovation, des Sciences et du Développement économique. De plus, les deux portefeuilles que sont « Famille, Enfants et Développement social » et « Emploi, Développement de la main d’œuvre et Travail » constituent un remaniement de l’ancien ministère « Emploi et développement social Canada ».
- De tels changements sont à la fois symboliques et favorables à l’atteinte des priorités du gouvernement.
3. Rédaction du discours du Trône
- La prochaine étape importante sera la préparation du discours du Trône afin d’énoncer le programme du gouvernement. Il sera rédigé à la lumière du programme électoral du Parti libéral, et pourrait également renfermer des engagements fondés sur des conseils formulés par la fonction publique. Ce discours est rédigé par le personnel du Bureau du Conseil privé, aux fins d’approbation par le premier ministre.
- Bien que, selon les domaines, les engagements pris peuvent être précis ou généraux, prévoir la façon dont le gouvernement démontera qu’il a rempli ses engagements avant la tenue de la prochaine élection est un point important à prendre en considération.
4. Convocation du Parlement
- Malgré le fait que, en théorie, la rentrée parlementaire ne doit reprendre que dans les 12 mois suivant sa dissolution, le premier ministre recommandera sans doute au gouverneur général de convoquer le Parlement à se réunir bien avant cette date afin de faire avancer les travaux déjà en cours.
- Au premier jour du nouveau Parlement, les députés éliront le président de la Chambre des communes et entreront au Sénat pour y entendre le gouverneur général prononcer le discours du Trône.
5. Envoi des lettres de mandat
- Habituellement, à la suite de la lecture du discours du Trône, le premier ministre fait parvenir à chaque ministre une lettre de mandat dans laquelle il leur confie les responsabilités dont ils devront s’acquitter afin de donner suite aux engagements du gouvernement; ces lettres précisent également la personne responsable de l’engagement en question et celle qui sera chargée de fournir des services de soutien à cet égard. Il arrive que ces lettres établissent également les échéanciers de présentation des dossiers au Cabinet.
Pour les fonctionnaires, il s’agit d’une période dynamique, l’accent étant mis sur la détermination des moyens visant à aider le gouvernement dans l’avancement de son programme.
Pouvez-vous voir dans quelle mesure les priorités du gouvernement sont susceptibles d’influer sur votre travail?
Que pouvez-vous faire pour vous y préparer?
Discerning how decisions are made / Savoir comment les décisions sont prises
As participants in government decision-making processes, we can improve the quality of decisions by discerning the various elements of the process to understand the role we have to play and the opportunities that we have to contribute fully to the process.
- The quality of decision-making depends both on the design (structure and process) and each participants’ capacity to play their role effectively.
- Not understanding the objective of the process or the expectations around our role can weaken the decisions made, and through the precedents that may be set, cause the process to evolve in unintended ways.
A key principle in establishing decision-making processes is that they are designed with a clear objective in mind, usually related to fulfilling responsibility. E.g. Ministers have responsibilities set out in departmental legislation and the decision-making processes within the department (such as processes to allocate resources or to develop new policies) help fulfill the Minister’s responsibilities.
Being clear on that purpose is where we start, and helps us understand how relationships should work.
- Relationships exist to fulfill a purpose (e.g. deciding in the public interest) and are defined by the means to fulfill the purpose (such as a process for consideration of partisan and non-partisan advice) and the rules that govern the relationship (rules can be written – e.g. in legislation, or unwritten, such as “no surprises”).
While I am speaking mostly about formal decision-making systems within government, it is important to recognize that informal decision-making rules can often be present.
- Informal decision rules reflect where power might truly be held in a decision-making process, e.g. some processes have informal rules around who gets to pick the meeting date and time, set the agenda, and decide when (or whether) to send out documents in advance.
Influence in our system of decision-making can come from various sources, including expertise on a subject matter (such as science or economics), expertise in process (e.g. the steps we go through to formulate advice in a Memorandum to Cabinet), and expertise in how the inter-relationships are intended to work and can be improved upon.
- While we each may have different areas of subject matter expertise, it is these last two areas of expertise that are shared areas of professional development for all public servants to some degree.
- The extent of our mastery of these aspects of the system can determine how usefully we contribute value to our organizations as well as to the quality of decision-making of the government as a whole.
We’ll have an opportunity to put these concepts in the coming weeks. Following an election, it is typical for the Prime Minister to decide whether and how to change the structure and processes of Cabinet. Seeing the purpose behind such changes will be key to implementing them correctly and participating in Cabinet processes.
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En tant que participants aux processus décisionnels gouvernementaux, nous pouvons améliorer la qualité des décisions en discernant les divers éléments du processus de manière à comprendre le rôle que nous avons à jouer et les occasions qui s’offrent à nous de contribuer pleinement au processus.
- La qualité de la prise de décisions dépend à la fois de la conception (structure et processus) et de la capacité de chaque participant de jouer son rôle de manière efficace.
- Le fait de ne pas bien comprendre l’objectif du processus ou les attentes entourant notre rôle peut affaiblir les décisions et créer des précédents qui contribuent ensuite à faire évoluer le processus dans une direction non désirée.
Un des principes clés de l’établissement de processus décisionnels est que ces processus sont conçus avec un objectif précis en tête qui a généralement pour objet de respecter des responsabilités. Par exemple, les ministres ont des responsabilités qui sont établies dans les lois ministérielles et les processus décisionnels internes (comme les processus utilisés pour affecter des ressources ou élaborer de nouvelles politiques) qui aident le ministre à s’acquitter de ses responsabilités.
Avoir une idée claire de l’objectif est le point de départ qui nous aide à comprendre la forme que devraient prendre les relations.
- Les relations existent pour remplir un objectif (p. ex. prendre des décisions dans l’intérêt public) et sont définies par les moyens utilisés pour atteindre cet objectif (comme un processus pour l’examen de conseils partisans et non partisans) et les règles qui régissent cette relation (les règles peuvent être écrites, comme dans une loi, mais elles peuvent aussi être verbales, comme dans un règlement « pas de surprises »).
Même si je parle principalement des systèmes de prise de décisions officiels au sein du gouvernement, il est important de reconnaître qu’il y a souvent des règles officieuses pour la prise de décisions.
- Les règles de décisions officieuses révèlent où peut se trouver le pouvoir véritable dans un processus de prise de décisions (p. ex. certains processus ont des règles officieuses qui établissent qui a le pouvoir de choisir les dates et l’heure des réunions, d’établir l’ordre du jour et de décider quand il convient d’envoyer des documents à l’avance, le cas échéant).
Il peut y avoir diverses sources d’influence sur notre système de prise de décisions, notamment des connaissances spécialisées sur un sujet précis (comme en sciences ou en économie), de l’expertise en matière de processus (p. ex. les étapes à suivre pour formuler des recommandations dans un mémoire au Cabinet) et une expertise sur la forme que devraient prendre les interdépendances et les mesures qui peuvent être prises pour les améliorer.
- Même si chacun peut avoir son propre domaine d’expertise, ce sont ces deux derniers domaines d’expertise qui, dans une certaine mesure, sont des domaines de perfectionnement professionnel communs à tous les fonctionnaires.
- L’étendue de nos connaissances de ces aspects du système peut déterminer la valeur que nous apportons à nos organisations ainsi qu’à la qualité de la prise de décisions au gouvernement dans son ensemble.
Nous aurons l’occasion d’appliquer ces concepts au cours des prochaines semaines. Il n’est pas rare qu’à la suite d’une élection, le premier ministre décide de procéder à des changements à la structure et aux processus du Cabinet et de déterminer comment ces changements auront lieu. Il sera essentiel de voir l’objectif derrière ces changements afin que nous puissions les mettre en œuvre correctement et participer aux processus du Cabinet.
Ian Matheson 