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The challenge of developing policy during a pandemic
Science has a role to play in policy development and needs be integrated with other considerations…
- After emphasizing how the Government of Canada was following recommendations from scientists in the early days of the pandemic, Prime Minister Trudeau was asked by a journalist if there would come a point when decisions would be based more on politics.
- The answer, of course, was that in our system of government, all policy decisions are political. They are made by elected representatives who make decisions in the public interest.
- Scientific evidence is one of the inputs to policy decisions, albeit an important input during a public health crisis.
Calibrating policies to maximize public support has a political driver…
- Politicians are motivated to get power and then keep it.
- To keep power by choosing policies that the public supports is the political calculation.
- Finding overlap between what the public will support and non-partisan policy advice is the art.
Discerning societal values in policy choices isn’t always easy…
- Decisions that reflect our personal values seem intuitively right to each of us.
- Decisions that don’t reflect our values seem flawed and may even lead us to act in ways that reflect our lack of support. For example, some people haven’t followed requests to limit their trips outside their homes, and instead have been spending time with friends or family.
- We tend not to interpret these behaviours in terms of values, but values are motivating the behaviour, in this case around the right of government to limit our personal freedom. It is important for public policy makers to develop a sense of how values influence support, because the effect of values on behaviour directly affects the success of a policy.
The pandemic offers many examples of how calibrating policies to maximize support is a challenge…
- Internationally, we have seen national governments respond to the pandemic in a range of ways related to their respective societal values.
- For example, the timing and degree of restrictiveness on travel, on border closures, on the level of state-funded financial support, or choices with respect to how to manage diminishing supplies of medical equipment are just a few examples of policy decisions that reflect an awareness of how the policies will be judged in each country.
- The escalation of restrictions can also be seen as a calibration that gently shifts people’s willingness to accept the policies in tolerable increments, to a point of restricting individual freedoms to a degree which might not have been supported at the outset.
Of course, societies are not homogeneous in their values…
- Individuals have values and groups of people may have shared values, but uniformity is rare.
- As individuals, we evolve in complex ways. We can probably recall how we held certain views at a younger age, and know that our views have evolved as a result of greater knowledge or experience. The specific point in time when our views changed may not be easy to identify.
- Collectively, we are societies of people at various points in our evolving understanding of what is true. For some, an understanding of the importance of scientific evidence is a characteristic of their values. For others, it is a suspicion of science.
The challenge for policy makers is to anticipate how different people will react, given the range of “individual truths” that are present…
- Drawing on Integral Theory, it is helpful to start from the perspective that everyone is right — at least partially.
- The process of integrating values involves gaining insight into those various truths, and spotting their contribution to resolving a policy issue. An example of such integration is a policy to self-isolate that is communicated as good science, as a sign of caring and support for our most vulnerable family members, as well as support for our courageous health care workers.
- Being able to pick out the “truths” while resisting the temptation to counter them with our own truth, is an important skill for policy makers and government leaders.
Image courtesy of the CDC.
The SNC Lavalin case through the lens of public interest decision-making
Like many, I’ve been following the SNC Lavalin/change in Attorney General issue and the decision whether to use a deferred prosecution agreement. This post is intended to bring clarity to pertinent aspects of how our system of government works to help make sense of the situation.
To my mind, there are two fundamental questions:
- Whether, in this case, our system for making decisions in the public interest is satisfactory, i.e. is the design sound? and,
- Whether people have played their roles in that system correctly, i.e. was the design well-implemented?
Deciding in the public interest involves reconciling or prioritizing private interests…
- The design of our system for handling the public interest decision in this case appears up to the task. It uses legislation (the Criminal Code), the enforcement of legislation (i.e. police), and then the courts – all three branches of the Westminster System.
- The new mechanism of a Deferred Prosecution Agreement (resulting from an amendment to the Criminal code) allows the Government to pursue an alternative to the courts as a way of factoring in the interests of those who were not involved in wrongdoing, who might be negatively affected if SNC Lavalin were to be found guilty — such as the suppliers and the employees and pensioners of SNC Lavalin.
- This feature seems to offer the potential of a better balancing of interests than might otherwise occur from a simple finding of criminal guilt. It combines punishment for wrongdoing with some protection of the interests of innocent parties from the collateral effects of a finding of criminality by the courts.
What is important to notice in the design of the system is who gets to make decisions…
- We’ve seen the Director of Public Prosecution decide to pursue prosecution and not use the DPA (at least, not yet). We’ve also seen that the Attorney General may decide to direct the use of the DPA, but hasn’t (at least, not yet).
- A way to understand this design is that the DPP is considered capable of making a sound public interest decision, but in some cases, the Attorney General may be better placed, by virtue of the information to which they may have access, as a result of their position or relationships.
In our system of Government, we see can see many levels in the hierarchy are given the power to make decisions in the public interest…
- It is a principle of good governance to delegate responsibilities to the lowest possible level, but also to ensure that the more complicated decisions can be made at higher levels, when appropriate. Within the Executive Branch, Ministers make the decisions that involve a more challenging balance of private interests to determine the public interest.
- That’s what is going on when we see that the DPP can make a decision, but the Attorney General has the power to change that decision. Clearly, an Attorney General has information that may be more pertinent to the various interests at stake than a Director of Public Prosecution would.
In governance terms, it is good to have such clarity about who can make what decision…
- It is also good (and normal) that there are further checks on power. Specifically, Prime Ministers have the power to appoint or dismiss a Minister, Parliament has the power to vote down a government, courts can overturn decisions by the government and citizens have the power to elect a new government. These are features of “responsible” government found in the Westminster System.
Whether people have implemented the processes according to the design is an equally important measure of good governance…
- At this point, the focus is on whether “pressure” on the Attorney General in the decision-making process was appropriate, which is perhaps better stated as whether there was any conflict of interest and whether the lobbying that occurred was appropriate.
We tend to rely on discussion and debate to bring clarity to decisions…
- All three branches of the Westminster System function this way. Parliament, the Judiciary and the Executive each use processes of deliberation to draw out the merits of various aspects of issues to improve the quality of their decisions.
Conflict of interest has to do with whether a decision-maker was influenced to decide in a way that was of personal benefit to them…
- It seems that the Conflict of Interest and Ethics Commissioner will examine this question, however, I have yet to see any mention of behaviour that involves conflict of interest as defined by the Act. I have seen confusion from media coverage around the term pressure, which is often used with a negative connotation.
Public interest decision-making usually involves pressure.
- Those with private interests in a decision want to be heard. We often describe their expression of their interests as pressure. Lobbying is just such a process and federally, it is regulated, largely to bring transparency to who is meeting with certain decision-makers (called Designated Public Office Holders in the Lobbying Act).
- Any Designated Public Office Holder (DPOH) who agrees to meet with a lobbyist knows that it will be registered publicly and that they may be asked questions about that meeting. Essentially, the DPOH has to consider whether the meeting will assist or create an imbalance in public interest decision-making (or a perception of imbalance). Citizens communicating with Members of Parliament or Ministers is not lobbying. MPs or Ministers discussing what they learn about private interests related to a government decision are doing their jobs.
Independent decision-making doesn’t mean isolated decision-making…
- Our court process is designed to bring the interests of parties before a judge with a high degree of transparency. Transparency around lobbying is to a lower degree, largely for practical reasons, but that standard can be adjusted, if so desired by Parliament.
- Judicial independence is a principle meant to allow the judge to render decisions without fear that those affected by the decision will be able to interfere with the judge’s personal interests (i.e. fear of job loss, or negative consequences for family members). It is not to protect them from an awareness of the interests, nor to protect them from consequences of poor performance.
The focus on this issue provides an opportunity to learn and improve…
- The means of accountability, which involve gathering information and reaching some judgement, can help in correcting errors, improving processes for the future, and helping actors within the system learn.Parliamentary Committees and officers of Parliament (such as the Conflict of Interest and Ethics Commissioner) are examples of how we practice accountability.
- The fact that the DPA is a relatively new mechanism and has not been used yet, means that those involved are still learning how to use it. We are looking to other jurisdictions that have experience with such mechanisms and are trying to learn from them.
- To me this is reassuring, because we are operating in a human system and we have to allow for learning and improvement.
- Do we have a growing understanding of the nuances of independence, pressure, lobbying and conflict of interest as a result of this case? Are we gaining judgement? I believe we are.
- More importantly, are we learning to be mindful not to weaken a very good system through misinformed – or worse, intentionally misinforming public discourse? If we aren’t yet, I hope we will.
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In response to a comment from David Stambrook about my not having mentioned the Shawcross Doctrine I have added a comment on the LinkedIn version, which I repeat below:
There are a few points to make, to unpack David’s mention of the Shawcross Doctrine.
Essentially, we don’t want a prosecution to be guided by political interests, e.g. using the DPA for the express purpose of winning support in Quebec in the upcoming election. Nor would we want an Attorney General directed by the PM or his staff to use the DPA, as it could be interpreted as an ultimatum with failure to follow through resulting in removal (that might fall within the definition of conflict of interest).
In this respect, we can see that if the DPA were to be used, it will raise the question of whether it was used for political gain or in the public interest (to minimize harm to innocent SNC Lavalin suppliers, pensioners and employees). As well, what remains unknown is whether the “pressure” that the previous Attorney General/Minister of Justice felt was an ultimatum or contextual information, useful to making her decision.
Ultimately, this situation may well lead to considering whether having an AG outside of Cabinet, or some other measure, offers a more desirable level of protection from political influence in decisions on prosecution.
Discerning pressures for change in the media
Political parties exist to bring about change
- Every former politician who came to speak to my classes described how something they wanted to change drew them to politics.
- Many had concluded that the best way to advance change was to form the Government and become a Minister.
- To support Ministers well, public servants need to be able to discern the dynamics of public debate related to their Minister’s mandate for change, some of which is reflected in the media.
The media plays an important role in facilitating public debate
- Opposition parties and stakeholder groups exert influence on government through the attention they bring to an issue through media coverage.
- Of course, media organizations operate according to their own motivations and how they do so is worth examining.
Good communication takes into account the interests of the audience
- In the media, news is often equated with “drama” i.e. there is a connection to what to change, what’s changing, or who is resisting change.
- What gets reported and how it is reported tends to reflect the extent to which a story deals with forces of change that touch the interests of the media’s audience.
- We see this occurrence most clearly in the U.S. at the moment, in the differences between Fox News and CNN. Clearly, each organization is communicating in a way that connects with a particular audience’s interests and worldview.
Media analysis helps public servants determine what advice is relevant
- Specifically, Ministers tend to want advice on the implications of adopting policies for which public support exists or is growing.
- Good media analysis assesses the various narratives present in public debate, the arguments for change and the segment of the public whose interests are reflected in those narratives.
- Public servants who follow public debate closely have the opportunity to be proactive in providing non-partisan advice that is relevant.
- Ministers’ central choice is the degree to which policies, for which there may be public support, also serve the public interest (i.e. are effective and efficient). Advice on how to reconcile these interests has the potential to be most useful to a Minister.
Acuity, our ability to discern the narratives and underlying motivations, can be developed
- Some questions to ask about the narratives in public debate include:
- How does the narrative serve the interest of the originator?
- How might it support the interests of others?
- Whose interests doesn’t it serve?
- What is the scope of support and the degree of influence of supporters?
In my next post, I’ll offer ways of discerning values that are present within narratives, which is the ability that is key to engaging in the debate and leading effectively.
How to think about a Treasury Board submission / Comprendre l’objectif d’une présentation au Conseil du Trésor
Treasury Board (TB) submissions seek the delegation of an authority
- The first step is to determine what authority you have and what authority you need to be able to advance your program.
TB tends to require submissions when management risks are high
- TB’s decision is based on an assessment of a department’s capacity to manage risks that are higher than normal.
- For example, some departments carry out complex information technology projects only occasionally and will have to demonstrate they have built up their capacity to manage risks.
TB decisions are made within the context of the day
- Related events, recent experiences and personal preferences of TB members can all influence the decision. These influences are appropriate, since we are all expected to use the information available to us to exercise our responsibilities.
It is important to remember to whom TB is accountable
- TB is accountable to the PM with respect to how it serves Cabinet’s collective responsibility. The House of Commons, particularly the Opposition, continuously judges the PM and his Government on its ability to govern.
- For this reason, as they make decisions, TB Ministers always consider the context of the Prime Minister, the House of Commons, and by extension, the citizens the Members of Parliament represent.
- It is worth underscoring that we should all make decisions with an awareness of the context of those to whom we are accountable. Their context becomes our context, and we usually need to actively discern what that context is (e.g. by obtaining management debriefs and discussing how to interpret what is going on in the world of senior managers).
Before recommending approval of your submission, Treasury Board Secretariat will want a strong narrative – something like this:
- The expected result of this initiative is important to the Government’s agenda…
- There are risks to be managed with this work, such as… (reflect an awareness of TB’s context here)
- However, the governance of this work is well designed:
- the people who will exercise the authorities are____(i.e. positions, not names)
- and the way management decisions will be made to achieve results and manage risks is as follows…
- Our past performance (and possibly, the corrective measures we have taken) together with our plan for managing this work make the proposed approach an appropriate balance between the residual risks (i.e. remaining risks) and the expected results of this initiative.
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Les présentations au Conseil du Trésor visent à obtenir la délégation d’un pouvoir
- La première étape est de déterminer le pouvoir que vous possédez et le pouvoir qu’il vous faut pour faire progresser votre programme.
Le Conseil du Trésor a souvent besoin de présentations lorsque les risques liés à la gestion sont élevés
- La décision du Conseil du Trésor est fondée sur une évaluation de la capacité d’un ministère de gérer des risques qui sont plus élevés que la normale.
- Par exemple, certains ministères ne réalisent qu’à l’occasion des projets complexes liés à la technologie de l’information et auront donc à démontrer qu’ils ont renforcé leur capacité de gérer les risques.
Les décisions du Conseil du Trésor sont prises en fonction du contexte actuel
- Les activités connexes, les expériences récentes et les préférences personnelles des membres du Conseil du Trésor peuvent toutes exercer une influence sur la décision qui sera prise. Ces influences sont appropriées, car on s’attend à ce que nous utilisions tous l’information que nous avons à notre disposition pour nous acquitter de nos responsabilités.
Il est important de ne pas oublier de qui relève le Conseil du Trésor
- Le Conseil du Trésor relève du premier ministre en ce qui concerne la façon dont il assume la responsabilité collective du Cabinet. La Chambre des communes, en particulier l’Opposition, juge constamment le premier ministre et son gouvernement en fonction de leur capacité de gouverner.
- Pour cette raison, lorsqu’ils prennent des décisions, les membres du Conseil du Trésor tiennent toujours compte du contexte du premier ministre, de la Chambre des communes et, par extension, des citoyens que représentent les députés.
- Il est important de souligner que nous devons tous prendre des décisions en tenant compte du contexte dans lequel se trouvent les personnes dont nous relevons. Comme leur contexte devient le nôtre, nous devons normalement nous efforcer de bien le comprendre. Nous pouvons y arriver, par exemple, en obtenant de l’information des cadres supérieurs et en discutant de la façon d’interpréter ce qui se passe dans le milieu de la haute direction.
Avant de recommander l’approbation de votre présentation, le Secrétariat du Conseil du Trésor souhaitera y trouver un exposé bien articulé. Voici un exemple d’un exposé bien structuré :
- Le résultat attendu de cette initiative a de l’importance pour le programme du gouvernement…
- Il y a des risques à gérer dans le cadre de cette initiative, notamment… (se montrer sensible au contexte du Conseil du Trésor)
- La gouvernance de cette initiative est toutefois bien assurée :
- Les personnes qui exerceront les pouvoirs sont _____ (c.-à-d. des postes plutôt que des noms);
- Les décisions de la direction en vue d’obtenir des résultats et de gérer les risques se prendront de la manière suivante…
- Notre rendement antérieur (et possiblement, les mesures correctives que nous avons prises), ainsi que notre plan visant à gérer cette initiative, font en sorte que la méthode proposée assure un équilibre adéquat entre les risques résiduels (c.-à-d. les risques qui subsistent) et les résultats attendus.
Treasury Board’s role in policy implementation / Le rôle du Conseil du Trésor concernant la mise en œuvre de politiques
Once a policy is approved, attention shifts to managing implementation
- Treasury Board (TB) is the Cabinet committee that establishes and oversees management within the Federal Public Administration.
- The extent to which TB policies apply varies for different types of organizations. Most TB policies indicate the scope of their application in reference to the schedules in the Financial Administration Act.
There are four functions of management:
- planning,
- implementing plans,
- monitoring and adjusting implementation, and
- evaluating.
- Treasury Board policies cover each of these areas, and may assign responsibility for developing more detailed, organization-specific policies to Ministers or Deputy Heads.
We often equate Treasury Board with financial management, but that is only one area
- There are management policies in many other areas, including human resources, contracting, project management, information management, internal security, audit and evaluation.
A fundamental decision for TB in setting policy is how to delegate responsibility
- Generally speaking, it is considered efficient and preferable to delegate to the lowest level capable of making sound decisions.
- Sound decision-making requires knowledge, judgment, access to pertinent information and effective relationships with organizations implicated in, or affected by the decisions.
- Effectively, this capacity comes down to the ability to manage the risks that go with the decisions, i.e. balancing the potential benefit of the action with the risk tolerance of those on whose behalf you are deciding.
When it comes to implementing policy decisions, the first question is: what authorities are needed?
- TB policies may give departments many of the authorities they need. That is, TB has determined that the department can manage the risks.
- However, in some areas, TB policies may require that a Minister seek a specific authority, i.e. requiring the Minister to demonstrate, in a TB submission, that measures are in place within the department to manage the higher than normal risks.
TB submissions seek specific authorities from TB
- This point is worth emphasizing. While you could just fill in the template for the TB submission, it is better to keep in mind the overarching purpose is: demonstrating that your department is capable of managing the risks associated with the decision-making authority it seeks.
- More on how to prepare a TB submission in my next post.
Dès qu’une politique est approuvée, on porte l’attention sur la gestion de la mise en œuvre
- Le Conseil du Trésor est le comité du Cabinet chargé d’établir et de diriger la gestion au sein de l’administration publique fédérale.
- Le degré d’application des politiques du Conseil du Trésor varie en fonction du genre d’organisation. La plupart des politiques du Conseil du Trésor donnent un aperçu de la portée de leur application en faisant référence aux annexes de la Loi sur la gestion des finances publiques.
La gestion comprend les quatre fonctions suivantes :
- la planification,
- la mise en œuvre de plans,
- le suivi et l’adaptation de la mise en œuvre, et
- l’évaluation.
- Les politiques du Conseil du Trésor portent sur chacun de ces domaines et peuvent attribuer à des ministres ou à des administrateurs généraux la tâche d’élaborer des politiques plus détaillées ou propres à une organisation particulière.
On associe souvent le Conseil du Trésor à la gestion financière, mais il y a plus que ça
- On trouve des politiques de gestion dans de nombreux autres domaines, notamment les ressources humaines, la passation de marchés, la gestion de projets, la gestion de l’information, la sécurité interne, ainsi que la vérification et l’évaluation.
Lorsque le Conseil du Trésor élabore des politiques, la façon de déléguer la responsabilité représente une décision fondamentale
- En règle générale, il est jugé préférable de déléguer la responsabilité au plus bas niveau possible où l’on trouve des gens en mesure de prendre des décisions judicieuses.
- Pour prendre des décisions judicieuses, il faut des connaissances, du jugement, un accès à de l’information utile et des relations efficaces avec des organisations qui participent au processus décisionnel ou qui sont touchées par les décisions.
- En fait, tout se résume à la capacité de gérer les risques associés aux décisions, c.-à-d. d’établir un équilibre entre l’avantage éventuel de la mesure et la tolérance au risque chez ceux pour lesquels on prend des décisions.
Lorsqu’il est question de mettre en œuvre des décisions stratégiques, il faut d’abord se demander de quels pouvoirs on a besoin.
- Les politiques du Conseil du Trésor peuvent donner aux ministères un grand nombre des pouvoirs dont ils ont besoin. C’est-à-dire que selon le Conseil du Trésor, le ministère est en mesure de gérer les risques.
- Dans certains domaines, par contre, les politiques du Conseil du Trésor peuvent exiger qu’un ministre cherche à obtenir un pouvoir précis, p. ex. : obliger le ministre à démontrer dans une présentation du Conseil du Trésor que les mesures sont en place au sein du ministère pour gérer les risques plus élevés que la normale.
Les présentations au Conseil du Trésor cherchent à obtenir un pouvoir précis du Conseil du Trésor
- Il est important de souligner ce point. Vous pouvez simplement compléter le gabarit des présentations au Conseil du Trésor mais il vaut mieux tenir compte de l’objectif principal : démontrer que votre ministère est en mesure de gérer les risques afférents aux autorités qu’il souhaite.
- Dans mon prochain billet, je donnerai plus de détails sur la façon de préparer une présentation au Conseil du Trésor.
A good policy is one that… / Une bonne politique…
A good policy is one that…
- responds to political pressure — that is, the actions of the Government will be received favourably by those holding the Government to account;
- solves a problem — whether we call it an “issue” or “pressure” that drives policy, it is easiest to think of as a problem that requires a solution;
- aligns with society’s values — given the diversity of society, we try to satisfy the values of the majority; and
- can be implemented successfully — solutions must be practical and capacity must exist.
Governments respond to the priorities of those who hold them to account
- Our system is based on relationships defined by responsibility and accountability: citizens give Members of Parliament the responsibility to represent them — and hold them to account. Parliament gives the Prime Minister and Cabinet the responsibility to govern — and holds them to account.
- The Government’s agenda and how it is implemented will be judged by Parliament, and citizens, so Governments make decisions with this eventuality at the forefront.
It is important to clearly identify the problem to be solved and the objectives
- There can be many perspectives on what the problem to be solved really is. Reaching agreement on this point to the satisfaction of the Minister(s) proposing a policy is, of course, important.
- Evidence, cause and effect relationships are important considerations, but sometimes not as complete as one might like. Ideally, there should be some defensible logic to how a policy will solve a problem, or at least contribute to the solution.
- Learning approaches to policy (i.e. try something, learn what works and what doesn’t, then adjust) can sometimes be the only viable approaches in our increasingly complex world.
The process of developing policy is how we define the public interest, i.e. to reflect the values of the majority
- Of course, the values of the majority are difficult to assess precisely and can be influenced through information and debate. That information and debate is part of the policy process.
- We have a diverse society, and since Cabinet will ultimately decide on policy, Prime Ministers tend to choose Ministers to represent that diversity.
- The options available to solve a problem will normally reflect the degree to which values (e.g. minimizing cost, maximizing effectiveness, minimizing environmental impact etc.) can be reconciled or prioritized.
An assessment of the plan for implementation is also necessary
- The emphasis on managing implementation in a way that increases the chances of success is given attention at the point when policies are decided upon.
- Considerations include resources required, how risks will be managed, and whether there is support and capacity among all those on whom implementation depends.
- While Cabinet policy committees do consider implementation to an extent, Treasury Board plays a much bigger role in this area, which I will elaborate on in my next post.
Une bonne politique…
- répond aux pressions politiques – c’est-à-dire que les actions du gouvernement seront accueillies favorablement par ceux qui demandent des comptes au gouvernement;
- résout un problème – qu’on l’appelle un « problème » ou une « pression » qui oriente une politique, il est plus facile de le considérer comme un problème qui nécessite une solution;
- s’harmonise avec les valeurs d’une société – compte tenu de la diversité de la société, nous tentons de satisfaire les valeurs de la majorité;
- peut être mise en œuvre avec succès – les solutions doivent être pratiques et la capacité doit exister.
Le gouvernement répond aux priorités de ceux qui lui demandent des comptes
- Notre système repose sur les relations définies par notre responsabilité et notre obligation de rendre des comptes : les citoyens donnent aux députés la responsabilité de les représenter – et de rendre des comptes. Le Parlement donne au premier ministre et au Cabinet la responsabilité de gouverner – et leur demande des comptes.
- Le programme du gouvernement et sa mise en œuvre seront jugés par le Parlement et les citoyens. Le gouvernement prend donc des décisions en prenant directement en considération cette éventualité.
Il est important de définir clairement le problème à résoudre et les objectifs
- Il peut y avoir de nombreux points de vue sur ce qu’est vraiment le problème à résoudre. Parvenir à une entente sur ce point à la satisfaction du ou des ministres qui proposent une politique, est, bien sûr, important.
- Les données probantes et les relations de cause à effet sont des considérations importantes, mais elles ne sont parfois pas aussi complètes qu’on le souhaiterait. Idéalement, il devrait y avoir une certaine logique défendable quant à la façon dont une politique résoudra un problème ou, du moins, contribuera à la solution.
- Les approches d’apprentissage en matière d’élaboration de politiques (essayer quelque chose, savoir ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas, puis s’adapter) peuvent parfois constituer les seules approches viables dans notre monde de plus en plus complexe.
Le processus d’élaboration de politiques est notre façon de définir l’intérêt public, c’est-à-dire de refléter les valeurs de la majorité
- Bien entendu, les valeurs de la majorité sont difficiles à évaluer avec précision et peuvent être influencées par l’information et les débats. Cette information et ces débats font partie du processus d’élaboration des politiques.
- Nous avons une société diversifiée, et comme le Cabinet se prononcera en dernier ressort sur la politique, les premiers ministres ont tendance à choisir des ministres qui représentent cette diversité.
- Les options qui s’offrent pour résoudre un problème indiqueront normalement la mesure dans laquelle les valeurs (minimiser le coût, maximiser l’efficacité, réduire les effets environnementaux, etc.) peuvent être conciliées ou prioriser.
Une évaluation du plan de mise en œuvre est aussi nécessaire
- L’accent sur la gestion de la mise en œuvre de façon à augmenter les chances de réussite attire l’attention au moment où les politiques sont décidées.
- Parmi les considérations figurent les ressources requises, la gestion des risques et la question de savoir s’il y a un soutien et une capacité chez tous ceux dont la mise en œuvre dépend.
- Bien que les comités d’orientation du Cabinet se penchent dans une certaine mesure sur la mise en œuvre, le Conseil du Trésor joue un rôle beaucoup plus grand dans ce domaine, que j’expliquerai davantage dans mon prochain message.
Framing issues for decision / Formuler les questions aux fins de la prise de décisions
Public Service advice includes framing issues for decision
- Framing the issue can influence the perspective we bring and, as a result, the focus on what actions can be taken.
Issues are usually framed as “whether to..” or “how to…” take action
- For example, I assume that Cabinet considered how to admit 25,000 Syrian refugees, or perhaps: how to select and successfully integrate 25,000 refugees.
- The issue may have been framed in a way to reflect the desired outcome, as in “successfully integrate”, or perhaps “…by the end of February 2016”.
- By refining the issue statement, you can clarify objectives and the focus of the decision.
Decisions can be framed at various levels*
- I analyze an issue statement, by asking the question “why?” Doing so, leads to a higher level issue statement. For example, “why admit 25,000 Syrian refugees…?” leads to the issue of “how to help with the crisis in Europe caused by the exodus of Syrian refugees”.
- Both are valid ways of framing issues, but which one you choose will depend on the decision-maker. The Minister of Immigration, Refugees and Citizenship might prefer the former. The Minister of Global Affairs might prefer the latter.
Be careful not to frame the decision at too high a level
- By increasing the level of how you frame the issue, you will reach the point where it exceeds the authority of the decision-maker. For example, “how to stop the flow of refugees worldwide” is beyond the means of one government.
Framing a decision too low is also problematic
- By framing an issue too low, you may be involving a decision-maker in an area you are responsible for, i.e. delegating up.
- You can usually find a lower level framing by asking “what’s stopping?” E.g. What’s stopping successful integration by Feb 2016? could lead to framing the issue as “how to accelerate refugee processing times”.
- That way of framing the issue might best be dealt with by those delegated to manage the processes.
Of course, we frame issues for each level of management
- While I have used examples that involve policy decisions by ministers and Cabinet, these same principles apply to any level of management decision-making.
- Bottom line: there is potential to improve the quality of decision-making greatly by devoting time to framing issues/defining problems accurately.
*My thanks to André Potworowski with helping me many years ago in framing issues.
Les conseils de la fonction publique visent notamment à formuler les questions afin d’éclairer les décisions
- La formulation de la question peut influer sur l’angle par lequel on l’aborde et, donc, les mesures que l’on peut prendre.
Habituellement, les questions sont posées de la façon suivante : « Fautil… » ou « Comment peuton… » appliquer des mesures?
- Par exemple, je présume que le Cabinet s’est penché sur la question de savoir comment admettre 25 000 réfugiés syriens ou peut-être comment sélectionner et intégrer avec succès 25 000 réfugiés syriens.
- Il se peut que la question ait été formulée en fonction du résultat souhaité, comme dans les énoncés suivants : « intégrer avec succès » ou « […] d’ici la fin de février 2016 ».
- En affinant l’énoncé de la question, il est possible de clarifier les objectifs et l’élément central sur lequel doit porter la décision.
Il est possible de formuler les décisions selon différents niveaux*
- J’analyse l’énoncé d’une question en demandant « Pourquoi? » Par le fait même, un énoncé de niveau supérieur se dégage. Par exemple : « Pourquoi admettre 25 000 réfugiés syriens? » renvoie à la question de savoir « Comment contribuer à la solution de la crise causée en Europe par l’exode de Syriens? »
- Ces deux façons de formuler les questions sont valables, mais celle qui est adoptée dépend du décideur. Il se peut que le ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté préfère la première, et le ministre d’Affaires mondiales, la seconde.
Prendre soin de ne pas formuler la question à un niveau trop élevé
- Lorsque vous augmentez le niveau de la formulation, vous finissez par atteindre un point qui dépasse le décideur. Par exemple, la question « Comment arrêter l’afflux de réfugiés dans le monde? » dépasse la compétence d’un seul gouvernement.
Formuler une décision à un niveau trop bas est tout aussi problématique
- Lorsque vous formulez une question à un niveau trop bas, il se peut que vous deviez faire appel à un décideur dans un secteur qui relève de vous (c.-à-d. délégation à un échelon supérieur).
- Il est habituellement possible de trouver une formulation de niveau inférieur en posant la question suivante : « Qu’est-ce qui empêche…? » Par exemple, la question « Qu’est-ce qui empêche de réussir l’intégration d’ici février 2016? » pourrait amener à reformuler la question de la manière suivante : « Comment accélérer le délai de traitement des dossiers de réfugiés? »
- Il est probable que les personnes à qui la gestion des processus a été déléguée soient les mieux placées pour formuler la question.
Évidemment, nous formulons des questions pour chaque niveau de gestion
- J’ai choisi des exemples qui concernent des décisions stratégiques que doivent prendre les ministres et le Cabinet; toutefois, les principes sur lesquels ces exemples reposent s’appliquent à tous les niveaux de gestion.
- En conclusion : Il est possible d’améliorer grandement la qualité du processus décisionnel en prenant le temps de formuler les questions et de définir les problèmes avec précision.
*Je remercie André Potworowski qui m’a aidé il y a bien des années à formuler les questions.
How to obtain Cabinet approval of a policy – Part 2 / Comment faire approuver une politique par le Cabinet – partie 2
A policy is only a policy if it has sufficient resources
- For this reason, policy proposals that have been approved in principle by a policy committee do not go any further until the necessary resources have been approved.
- Resources may come from reallocation within a department, but if additional resources are required, the joint approval of the Minister of Finance and the Prime Minister is needed.
The Budget is the plan to allocate resources to a policy proposal
- In an earlier series of posts, I covered how a budget is made and why it is only a plan until Parliament approves planned expenditures, or tax changes, through the Estimates process.
- In rare circumstances, the PM and Minister of Finance may approve a “source of funds” outside of the Budget process, allowing ratification of a policy proposal, but this occurrence is the exception.
Once a funding decision has been obtained, policy decisions can be ratified
- This step means that some policy proposals (outlined in a Memorandum to Cabinet (MC)), sit waiting for the Budget even if they have approval in principle from a Cabinet policy committee.
- In some cases, MCs only get written after the Budget confirms funding.
- As well, policies can only be implemented with once the necessary management authorities have been obtained from Treasury Board.
The interests of the PM, President of the Treasury Board and the Minister of Finance carry more weight
- In the Cabinet discussions, the Ministers responsible for central agencies (Treasury Board Secretariat, Finance and PCO) have greater influence because they speak on behalf of Cabinet’s collective interests in the areas of management and financing.
- Their respective decisions on a source of funds and approval of management authorities are directly related to the policy decision. Accordingly, they have a greater say in the discussion of a policy proposal.
The Chair of a Cabinet Policy Committee is acting on behalf of the PM
- The PM appoints the Chairs of policy committees and expects them to preserve the collective interests of Cabinet, with the help of the President of the Treasury Board and the Minister of Finance.
- The dynamic between line departments and central agencies is shaped by this healthy tension between the individual interests of each Minister (supported by a line department) and the collective interests of Cabinet (supported by central agencies).
Understanding how the system of decision-making is designed to operate is essential…
- Whether we work in line departments or central agencies, our role is to support Ministers in the role they play in the decision-making process.
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Une politique ne devient vraiment une politique qu’avec les ressources suffisantes
- Ainsi, les propositions de politique qui ont été approuvées en principe par un comité d’orientation franchissent uniquement l’étape suivante une fois que les ressources nécessaires ont été approuvées.
- Les ressources peuvent être obtenues au moyen de réaffectations au sein d’un ministère, mais si des ressources additionnelles sont nécessaires, l’approbation conjointe du ministre des Finances et du premier ministre est requise.
C’est le budget qui constitue le plan permettant de réaffecter des ressources à une proposition de politique
- Dans une série d’articles qui a été diffusée précédemment, j’ai parlé du processus d’élaboration du budget et expliqué pourquoi celuici n’était en fait qu’un plan tant et aussi longtemps que le Parlement n’avait pas approuvé les dépenses prévues ou les changements fiscaux dans le cadre du processus du Budget des dépenses.
- Dans de rares circonstances, le PM et le ministre des Finances peuvent approuver une « source de fonds » à l’extérieur du processus budgétaire, ce qui permet la ratification d’une proposition de politique, mais il s’agit là d’une exception à la règle.
Une fois qu’une décision relative au financement est obtenue, les décisions en matière de politiques peuvent être ratifiées
- Certaines propositions de politiques (énoncées dans un mémoire au Cabinet – MC) doivent attendre le Budget, même si elles ont été approuvées en principe par un comité d’orientation du Cabinet.
- Dans certains cas, les MC sont rédigés seulement une fois que le financement a été confirmé dans le Budget.
- De plus, les politiques peuvent uniquement être mises en œuvre après que les autorisations nécessaires en matière de gestion ont été obtenues du Conseil du Trésor.
Les intérêts du PM, du président du Conseil du Trésor et du ministre des Finances ont plus de poids
- Pendant les discussions du Cabinet, les ministres responsables des organismes centraux (Secrétariat du Conseil du Trésor, ministère des Finances et Bureau du Conseil privé) exercent une plus grande influence puisqu’ils expriment les intérêts collectifs du Cabinet dans les domaines de la gestion et du financement.
- Leurs décisions respectives en ce qui concerne les sources de fonds et l’approbation des autorisations en matière de gestion sont directement liées aux décisions relatives aux politiques. Ainsi, ils ont une plus grande voix au chapitre dans les discussions portant sur les propositions de politiques.
Le président d’un comité d’orientation du Cabinet agit au nom du PM
- C’est le PM qui nomme les présidents des comités d’orientation; il s’attend donc à ce que ceux ci veillent sur les intérêts collectifs du Cabinet, appuyés par le président du Conseil du Trésor et le ministre des Finances.
- La dynamique entre les ministères responsables et les organismes centraux est définie par la saine tension qui existe entre les intérêts individuels de chaque ministre (qui est appuyé par un ministère responsable) et les intérêts collectifs du Cabinet (qui est appuyé par les organismes centraux).
Il est essentiel de comprendre comment le système de prise de décision est conçu et appelé à fonctionner
- Que nous travaillions au sein d’un ministère responsable ou d’un organisme central, notre rôle consiste à appuyer les ministres dans le rôle qu’ils exercent dans le processus de prise de décision.
Implementing the Agenda / Mettre en oeuvre le programme du gouvernement
We are now in the process of implementing the government’s agenda
- The agenda, or government priorities, were laid out in the Speech from the Throne. In this post, I’ll explain how the Public Service supports the Prime Minister and Cabinet in implementing the agenda, but to establish a common level of understanding, I’ll start by describing collective responsibility.
Together, the Prime Minister and Cabinet are collectively responsible for implementing the agenda.
- They are given the authority to govern as long as they have the confidence of the House of Commons, which signals its degree of support through votes on actions proposed by the Government.
- A vote related to issues that are central to the government’s agenda (a “confidence vote”, e.g. on the budget, SFT, or a law related to a government commitment) is effectively a judgement by Members of Parliament on the Government’s ability to act in ways that reflect the interests of citizens.
Central agencies (the Privy Council Office, Treasury Board Secretariat and Finance Canada) support Cabinet in their collective responsibility
- These three departments coordinate actions of the other Public Service organizations, ultimately to help the Government maintain the confidence of the House.
- In practice, this work involves things such as helping Ministers make decisions together, helping public servants in different organizations work effectively together, balancing the allocation of resources appropriately between organizations and supporting the implementation of the Government’s management policies.
PCO plays a lead role in supporting implementation of the agenda
- To begin with, PCO helps with the preparation of letters that the Prime Minister sends to each minister (“mandate letters”) assigning them the elements of the agenda for which they are individually responsible, or with whom they should work to advance the agenda.
- PCO also supports the various Cabinet committees and their Chairs by establishing the meeting agendas (in consultation with the Chairs and the Prime Minister’s Office). There are important choices to make regarding which priorities to deal with first.
Cabinet makes policy decisions based on a Memorandum to Cabinet
- The decision is usually framed around whether, or how, or whether and how to do something.
- Each MC is signed by the Minister(s) making the recommendations to Cabinet and contains background information, analysis, options and the recommendations. (The instructions for completing these documents can be found at this link)
In my next post, I’ll describe the preparations for a Cabinet Policy Committee meeting
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Nous sommes maintenant en train de mettre en œuvre le programme du gouvernement.
- Le programme du gouvernement, aussi connu sous le nom de priorités du gouvernement, a été énoncé dans le Discours du Trône. Dans le présent article, je vais expliquer de quelle façon la fonction publique aide le premier ministre et le Cabinet à mettre en œuvre le programme du gouvernement. Mais pour établir une compréhension commune, je commencerai par décrire la responsabilité collective.
Ensemble, le premier ministre et le Cabinet ont la responsabilité collective de mettre en œuvre le programme du gouvernement.
- Ils ont le pouvoir de gouverner aussi longtemps qu’ils ont la confiance de la Chambre des communes, qui montre son niveau d’appui au moyen des votes sur les mesures proposées par le gouvernement.
- Un vote lié à des questions qui sont au cœur du programme du gouvernement (un « vote de confiance », par exemple sur le budget, le discours du Trône, ou une loi se rapportant à un engagement du gouvernement) constitue effectivement un jugement des députés sur la capacité du gouvernement d’agir d’une manière qui reflète les intérêts des citoyens.
Les organismes centraux (le Bureau du Conseil privé, le Secrétariat du Conseil du Trésor et le ministère des Finances Canada) soutiennent le Cabinet dans leur responsabilité collective.
- Ces trois ministères coordonnent les mesures prises par les autres organisations de la fonction publique, en fin de compte pour aider le gouvernement à conserver la confiance de la Chambre.
- En pratique, ce travail comprend, entre autres, le fait d’aider les ministres à prendre des décisions ensemble, d’aider les fonctionnaires de diverses organisations à collaborer efficacement, d’établir un équilibre entre la répartition des ressources de façon appropriée entre les organisations, et de soutenir la mise en œuvre des politiques de gestion du gouvernement.
Le BCP joue un rôle de premier plan dans le soutien à la mise en œuvre du programme du gouvernement.
- Pour commencer, le Bureau du Conseil privé (BCP) apporte son aide à la préparation des lettres que le premier ministre envoie à chaque ministre (« lettres de mandat ») et au moyen desquelles il leur attribue les éléments du programme du gouvernement dont ils sont responsables individuellement, ou sur lesquels ils doivent travailler pour faire progresser le programme du gouvernement.
- Le BCP soutient également les divers comités du Cabinet et leurs présidents en établissant l’ordre du jour des réunions (en consultation avec les présidents et le Cabinet du premier ministre). Il y a des choix importants à faire au sujet des priorités à aborder en premier lieu.
Le Cabinet prend des décisions stratégiques en se fondant sur un mémoire au Cabinet.
- Habituellement, la décision est articulée autour de la question à savoir si, ou comment, ou si et comment il faut prendre des mesures.
- Chaque mémoire au Cabinet est signé par le ou les ministres qui fait les recommandations au Cabinet, et contient de l’information sur le contexte, une analyse, des options et les recommandations. (Vous trouverez les instructions relatives à la préparation de ces documents à cette adresse)
Dans mon prochain article, je décrirai les préparatifs en vue d’une réunion du Comité d’orientation du Cabinet.
Partisan and non-partisan advice / Les conseils partisans et non-partisan
In our system of government, it is the Deputy Minister that approves the non-partisan advice to the Minister
- To the extent possible, it is preferable that advice to the Minister from the DM not be at odds with advice from the political staff, although the rationale for the advice may well differ.
The common objective of both the public servants and the political staff is to serve the Minister well by providing the best possible advice
- To find advice that is not at odds between public servants and political staff requires communication, usually in the form of briefing notes, briefings or conversations.
- In these exchanges, care is needed to respect the roles of both parties as therein lies the strength of the process.
- As Open and Accountable Government makes clear, political staff may ask for information or relay decisions of the Minister. As public servants, our roles are to provide the information they seek, provide our non-partisan advice to the Minister and implement the decisions of the Minister.
The option criteria important to political staff are based on the interests of those to whom the Minister is accountable, i.e. their values
- It is perfectly reasonable for a Minister or her political staff to ask for options that reflect values that may not have been considered by public servants. They do so in the effort to identify options that both the political staff and a DM can support.
- Political staff advice is added after the DM’s advice has been formally provided and is not normally shared with the public service to preserve our neutrality.
Often the value choices in policy decisions are not as explicit as they could be, but they are always present
- For example, in considering the various ways of dealing with security threats, there are value trade-offs required between the protection of privacy and the ability of security forces to gather intelligence. There may be other values present as well, such as the need to respond quickly to the threat, the need for international coordination, or the need to minimize costs.
- In my experience, the more explicit we make these value criteria in how we develop and describe options, the easier it is for the decision-maker to understand which option will best satisfy her objective.
If you have questions or comments about this subject, or suggestions for future posts, I’d be happy to hear them.
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Dans notre façon de gouverner, c’est la sous-ministre (SM) qui approuve les conseils non partisans formulés à l’intention du ministre
- Dans la mesure du possible, il est préférable que les conseils au ministre provenant de la SM ne soient pas en contradiction avec les conseils formulés par le personnel politique, bien que la justification d’un conseil puisse très bien différer.
L’objectif commun des fonctionnaires et du personnel politique est de bien servir le ministre en lui donnant les meilleurs conseils possible
- Pour que les conseils des fonctionnaires ne contredisent pas ceux du personnel politique, il faut communiquer, généralement au moyen de notes d’information, de séances d’information ou de conversations.
- Dans le cadre de ces échanges, il convient de respecter le rôle des deux parties, car c’est là que réside la force du processus.
- Comme le suppose clairement dans Pour un gouvernement ouvert et responsable, le personnel politique peut demander de l’information ou communiquer les décisions du ministre. En tant que fonctionnaires, notre rôle est de fournir l’information demandée, de formuler des conseils non partisans à l’intention du ministre et de mettre en œuvre les décisions de celui-ci.
Les critères relatifs aux options qui sont importants pour le personnel politique sont fondés sur les intérêts de ceux à qui le ministre doit rendre des comptes, c’est-à-dire leurs valeurs
- Il est tout à fait raisonnable pour un ministre ou son personnel politique de demander des options fondées sur des valeurs que les fonctionnaires n’ont peut-être pas prises en compte. Le but est de trouver des options pouvant être appuyées aussi bien par le personnel politique que par un SM.
- Les conseils du personnel politique sont ajoutés à ceux qui ont été officiellement fournis par la SM, et ils ne sont habituellement pas communiqués aux fonctionnaires afin de préserver leur neutralité.
Dans les décisions stratégiques, les choix de valeur ne sont souvent pas aussi explicites qu’ils pourraient l’être, mais ils sont toujours présents
- Par exemple, lorsqu’on cherche des moyens de contrer les menaces à la sécurité, il faut faire des compromis entre la protection de la vie privée et la capacité des forces de sécurité de recueillir des renseignements. D’autres valeurs peuvent aussi être en cause, comme la nécessité de répondre rapidement à la menace, de coordonner l’intervention à l’échelle internationale ou de réduire les coûts.
- Selon mon expérience, plus ces critères de valeur sont explicites dans la façon dont nous élaborons et décrivons les options, plus il est facile pour le décideur de comprendre quelle option cadre le mieux avec son objectif.
Si vous avez des questions ou des commentaires sur le sujet, ou si vous avez des sujets de publication à proposer, n’hésitez surtout pas à m’en faire part.
Ian Matheson 